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美國總統川普簽署了外界關注的指令,要求美國貿易代表署(USTR)針對中國在智財權的政策,特別是強制技術移轉等作為,是否有損害美國經濟利益、降低公平競爭條件以及美國勞工就業機會等問題進行了解,以決定是否要展開後續調查。

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由於中美貿易衝突風險又驟然飆高,使得各界很關心這個發展的影響,但按美國法制,川普這個舉動只是啟動美國政府301調查的評估程序,未來是否會立案調查都有變數,更別說最後認定中國違法甚至進行制裁,目前看來是創造談判籌碼的性質居多,還很難評估對貿易的衝擊。美國《1974年貿易法》第301條授權總統可針對各國違法或造成損害的不公平貿易行為採取對應措施。至於「特別301條款」則是特別針對在智慧財產權的不公平貿易行為,要求USTR進行定期調查並做出評估報告。兩者差異在於一般301可以談判或制裁作為消除不公平貿易行為的手段,但特別301只能提出報告作為談判基礎,並未授權可進行貿易制裁。在這個架構下,美國其實已連續多年將中國列為「年度特別301報告」的優先信用卡海外刷卡回饋2018觀察名單,也指名其是另一份「智財權不定期檢討」報告中列為是販賣仿冒盜版商品、違反智慧財產權的「惡名昭彰市場」。而川普在這次指令中特別指出強制美國企業移轉技術的問題,過去3年特別301報告都有提出關切,並指出與中國發展「製造2025」政策,想提升重點領域技術層次有關。

不過在美國法制下,這2份報告充其量僅可作為美中對話及談判的背景,本身並無法直接作為貿易制裁的基礎。若要以此為由進行貿易制裁,就必須回到「一般301條款」的授權。這解釋了為何本次川普的指令,是依據302條款要求USTR考慮是否要展開調查的原因。未來一旦USTR決定立案調查,主要的任務就是認定中國是否構成「不公平貿易行為」。如經調查認為成立,則USTR可向美國總統建議採行3種回應方式:停止履行美國應給予對方的經貿優惠、提高中國進口關稅或增加對其服務貿易限制,以及透過協商由中國自願提出補償,並與美國簽署符合逐步降低限制的雙邊協議。美國在1980至90年間頻繁使用301條款調查,作為美國因應其貿易對手國不公平貿易行為的主要制裁手段。然而WTO於1998年由歐盟所提出的爭端案件中,認定美國不可片面決定他國是否損害美國利益並予以制裁後,過去20年間啟動調查的案件大幅減少,更無片面制裁的案件。川普上任後,具有強烈單方性的301條款又重出江湖,又因為拿中國祭旗,美中關係的敏感度使得本案備受關注。不過這將會是一個冗長的過程,且外部變數極多,因此短期內對兩岸,甚至日、韓等國暫無直接影響。密切觀察其變化是現階段最好的對策。(作者為中華經濟研究院WTO及RTA中心副研究員)(中國時報)

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